推進機關(guān)事務(wù)立法調(diào)研報告

　　近年來，中央國家機關(guān)和各省區(qū)市機關(guān)事務(wù)管理部門積極推進機關(guān)后勤改革，取得了較為明顯的成效：國有資產(chǎn)管理工作和一些省區(qū)市機關(guān)事務(wù)部門的職能得到加強;房地產(chǎn)管理體制實現(xiàn)新突破;住房制度改革取得重大進展;機關(guān)與后勤服務(wù)單位之間新的經(jīng)濟關(guān)系基本確立;服務(wù)保障工作明顯改進;政府機構(gòu)能源資源節(jié)約工作初見成效。

　　但隨著改革的不斷深入，各種深層次的矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)出來，嚴重制約了機關(guān)后勤的改革和發(fā)展。在諸多矛盾和問題中，機關(guān)事務(wù)管理部門機構(gòu)、職能、編制、工作程序的不確定性和隨意性，資源占有的分散性、不均衡性和政策標準的不統(tǒng)一性等，在很大程度上影響了機關(guān)事務(wù)部門干部職工的穩(wěn)定和管理效能的提高。上述矛盾和問題，都與機關(guān)事務(wù)部門法制建設(shè)相對滯后有關(guān)。因此，按照建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責任政府和效能政府的要求，當前迫切需要出臺一部《機關(guān)事務(wù)條例》來規(guī)范機關(guān)事務(wù)管理、保障、服務(wù)行為。

　　下面，以地方省一級政府機關(guān)事務(wù)部門為例，對機關(guān)事務(wù)立法所面臨的主要問題、原因以及從法律層面需要解決哪些問題談?wù)勛约旱目捶�，不一定全面，算是拋磚引玉，以期引起同行們的關(guān)注和更深一步的研究。

　　一、機關(guān)事務(wù)立法面臨的主要問題

　　(一)設(shè)與不設(shè)機關(guān)事務(wù)管理局不統(tǒng)一

　　全國31個省、區(qū)、市，25個省區(qū)市設(shè)立了機關(guān)事務(wù)管理局。其中政府直屬正廳級16個(天津、河北、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、新疆、陜西)，辦公廳管理的二級局9個(山西、內(nèi)蒙、遼寧、福建、江西、廣西、海南、云南、寧夏);由省政府副秘書長或辦公廳副主任分管，下設(shè)一個或幾個處室管理機關(guān)事務(wù)工作及后勤服務(wù)的6個(北京、廣東、貴州、西藏、甘肅、青海)。

　　(二)機構(gòu)稱謂不統(tǒng)一

　　從設(shè)立機關(guān)事務(wù)管理局的省份來說，有的叫省級機關(guān)事務(wù)管理局，有的叫省直機關(guān)事務(wù)管理局，有的叫省直屬機關(guān)事務(wù)管理局，有的叫省政府機關(guān)事務(wù)管理局。未設(shè)機關(guān)事務(wù)管理局的有的叫行政處，有的叫機關(guān)服務(wù)中心，有的叫機關(guān)事務(wù)管理委員會。

　　(三)機構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一

　　有的是行政編制，有的是事業(yè)編制。

　　(四)管理模式及職能多少不統(tǒng)一

　　大體有三種模式

　　一是集中管理模式。即由政府設(shè)置機關(guān)事務(wù)管理局，對黨委、人大、政府、政協(xié)機關(guān)事務(wù)工作實行集中統(tǒng)一管理。如吉林省及重慶市等。

　　二是集中統(tǒng)一與分散管理相結(jié)合的模式。既由省政府機關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)一管理若干項業(yè)務(wù)工作，同時，黨委、人大、政協(xié)也分別設(shè)置機關(guān)事務(wù)管理或服務(wù)工作機構(gòu)，承擔本系統(tǒng)的服務(wù)保障任務(wù)。如湖北省和云南省等。

　　三是系統(tǒng)歸口，分散管理模式。即黨委、人大、政府、政協(xié)分別設(shè)立機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)，負責本系統(tǒng)的機關(guān)事務(wù)管理工作。如廣東省及貴州省等。

　　從職能上說，有的省市機關(guān)事務(wù)管理部門的職能較全。主要是負責擬定省(市、區(qū))機關(guān)事務(wù)工作的規(guī)章制度，全省(市、區(qū))機關(guān)后勤體制改革的政策辦法，對省(市、區(qū))機關(guān)單位的國有資產(chǎn)，辦公用房、住房公積金、公務(wù)用車、四大班子的重要會議、社會事務(wù)等進行管理，負責省(市)區(qū)機關(guān)住房制度改革和機關(guān)后勤干部的崗位培訓和工人的技術(shù)培訓等項工作。此外，吉林省、安徽省和重慶市還設(shè)立了接待辦，統(tǒng)一管理四大班子副省級以上領(lǐng)導同志的接待工作，天津、河北、山西、福建、山東、河南、重慶、吉林等省市機關(guān)事務(wù)管理局還承擔了省市機關(guān)的政府采購工作;四川、重慶等省市機關(guān)事務(wù)管理局承擔了外省(市)及本省(市)駐省(市)會城市辦事處的管理協(xié)調(diào)工作，河北省、山東省機關(guān)事務(wù)管理局還負責省直機關(guān)人民防空工作等。

　　而有的省的職能就比較弱，主要為本省政府機關(guān)正常辦公提供各項勞務(wù)和技術(shù)服務(wù)，負責省政府機關(guān)大院管理和老干部生活服務(wù)等。在管理體系上，省與省之間差異性也很大。有八個省(市)是政府副秘書長兼任機關(guān)事務(wù)管理部門主要負責人(吉林、河北、陜西、重慶、江蘇、浙江、福建、北京，其中河北省機關(guān)事務(wù)管理局局長還兼任省委副秘書長)，而有的省很有限的一點職能還由四、五個政府副秘書長分管。

　　機關(guān)事務(wù)管理部門職能上的主要問題是，配置不到位，調(diào)整、增減存在一定的隨意性和主觀性，人為因素較多，缺乏科學論證和法律依據(jù)。

　　(五)政策標準不統(tǒng)一

　　由于管理系統(tǒng)不一致，所出臺的資產(chǎn)配置、經(jīng)費使用、能源消耗、領(lǐng)導人服務(wù)等相關(guān)的制度標準不統(tǒng)一，執(zhí)行中又存在較大的隨意性，同時缺乏監(jiān)督制約手段，導致部門和職工間資源占有、使用苦樂不均，相互攀比，浪費嚴重，運行成本較高。

　　二、問題存在原因的分析

　　造成上述問題的原因是多方面的。我認為主要有以下幾點：

　　(一)體制上的原因

　　(1)計劃經(jīng)濟體制對機關(guān)后勤的影響。

　　我國現(xiàn)行的機關(guān)后勤體制是從戰(zhàn)爭年代和計劃經(jīng)濟年代轉(zhuǎn)換過來的。計劃經(jīng)濟一度作為“社會主義的經(jīng)濟特征”影響我國經(jīng)濟社會至少三、四十年。這種體制的特點是經(jīng)濟成分單一，高度集中，忽視了市場作用和經(jīng)濟杠桿的作用。條塊分割，企業(yè)生產(chǎn)甚至人民生活的各個方面都由計劃定，國家包。依附在這種體制之上，機關(guān)后勤是“經(jīng)費財政撥，物資計劃調(diào)，一切國家包，全憑等靠要”，逐漸形成了封閉式的、門類齊全的“小而全”后勤，機關(guān)后勤只強調(diào)為保障政治任務(wù)的完成搞好服務(wù)，沒有經(jīng)濟核算的意識，吃、住、行、用、醫(yī)等一切生活服務(wù)，幾乎都被看作某種待遇和福利。在管理方式上，主要采用行政手段，偏重長官意志，缺乏經(jīng)濟手段與法律手段。

　　(2)“塊塊體制”對機關(guān)后勤的影響。

　　建國以來，機關(guān)事務(wù)工作一直實行的是“塊塊”體制，即機關(guān)事務(wù)管理局只負責本級政府的機關(guān)事務(wù)管理、保障、服務(wù)工作，這個系統(tǒng)沒有行政上的上下隸屬關(guān)系。國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局沒有被國家賦予管理或指導地方機關(guān)事務(wù)工作的職能。因此，在上世紀九十年代之前，各省區(qū)市機關(guān)事務(wù)管理局與國管局和地縣機關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)系甚少，相互間極少往來，都是靠自己摸索著干。只是通過改革開放和市場經(jīng)濟體制的建立，從事機關(guān)事務(wù)工作的有識之士，從機關(guān)事務(wù)改革與發(fā)展的實踐中，逐步領(lǐng)悟到國家、省、地、縣四級機關(guān)事務(wù)工作部門盡管隸屬關(guān)系不同，行政級別不同，管轄服務(wù)范圍不同，但業(yè)務(wù)工作有共性，需要加強聯(lián)系與交流，共同推動機關(guān)事務(wù)工作的改革與發(fā)展，由此，各地紛紛成立了機關(guān)事務(wù)工作協(xié)會。協(xié)會的主要作用在于結(jié)束機關(guān)事務(wù)部門(我們通常叫“后勤系統(tǒng)”)上下左右之間的封閉狀態(tài)，加強同行間的聯(lián)系，交流機關(guān)事務(wù)工作經(jīng)驗和改革進展情況，探討機關(guān)事務(wù)工作發(fā)展所面臨的理論與實踐問題。做到信息資源共享，形成合力，配合行政主管部門的中心工作，深化機關(guān)后勤改革，不斷提高機關(guān)事務(wù)管理、保障、服務(wù)水平

　　(二)領(lǐng)導重視與否的原因

　　在中國，從文化傳統(tǒng)和現(xiàn)行政治體制來說，一項工作能否引起重視并順暢推動，領(lǐng)導重視與否是一個很重要的因素，所以出現(xiàn)了共和國總理親自為進城務(wù)工農(nóng)民工討工錢的現(xiàn)象。各部門總結(jié)工作經(jīng)驗時，“領(lǐng)導重視”常常被列為第一條。從不少省一級機關(guān)事務(wù)部門來看，設(shè)與不設(shè)管理局，是一級局還是二級局以及職能的多少與領(lǐng)導的重視程度密切相關(guān)。這一點在市場經(jīng)濟、行政管理體制尚不十分完善，機關(guān)事務(wù)法制建設(shè)尚不完備的狀態(tài)下尤其明顯。領(lǐng)導重視與否關(guān)鍵看兩個人：一個是省長或分管的副省長能否將機關(guān)事務(wù)工作擺在一個重要位置，至少掛的上號;二是機關(guān)事務(wù)管理局“一把手”的協(xié)調(diào)能力強弱。這種能力主要體現(xiàn)在爭取省領(lǐng)導對機關(guān)事務(wù)管理局的工作給予最大限度的支持和與財政、編制等部門保持良好的工作關(guān)系方面。

　　例如，有的省過去未設(shè)機關(guān)事務(wù)管理局，此項業(yè)務(wù)歸政府辦公廳管。新局長上任后，目睹職能分散、資源分散等帶來的管理效率低下、管理成本增加的情況，在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，向分管省領(lǐng)導及主要省領(lǐng)導匯報，取得領(lǐng)導的支持，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則成立了機關(guān)事務(wù)管理局，以后又經(jīng)過機構(gòu)與資源的整合解決了統(tǒng)管黨委、人大、政府、政協(xié)四大班子機關(guān)事務(wù)工作以及智力資源和物質(zhì)資源的優(yōu)勢互補的問題。大大提高了管理效率，降低了行政成本，也解決了資源配置上的苦樂不均的問題。

　　而有的省的機關(guān)事務(wù)部門的主要負責人則對本應(yīng)有的職能也未積極去爭取。因此，全局職能長期不全甚至萎縮，影響了干部的成長和積極性的發(fā)揮。新領(lǐng)導上任后，與相關(guān)部門作了大量協(xié)調(diào)工作，初步挽回一些應(yīng)有的職能，但因分管領(lǐng)導更迭頻繁，“一個將軍一個令”。所以，兩三年過去了，職能不全問題仍未解決。

　　(三)認識上的原因

　　主要是，對社會主義市場經(jīng)濟條件下機關(guān)事務(wù)工作的性質(zhì)、地位、作用還缺乏應(yīng)有認識，對依法管理機關(guān)事務(wù)工作還缺乏自覺性。

　　(四)部門利益被強化而導致的職能界定不夠科學規(guī)范

　　例如，在國有資產(chǎn)管理、政府采購、基建投資等職能的配置上省級機關(guān)事務(wù)部門間存在交叉重疊、多頭管理、政出多門等弊端。有些宏觀管理部門在市場經(jīng)濟條件下未能集中精力抓好公共服務(wù)政策的制定、實施和監(jiān)督，越位、錯位地去管理微觀領(lǐng)域的事情，既當裁判員，又當運動員，嚴重影響了正常工作的開展。

　　(五)個別機關(guān)事務(wù)管理部門對已有職能履行不到位

　　如果已有職能履行不好，就會影響增加新的職能，甚至已有的職能還會得而復失。因此，要優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)，提高職工素質(zhì)，在干部職工中樹立“有為才有位”的意識。

　　三、機關(guān)事務(wù)立法的可行性與必要性目前，機關(guān)事務(wù)立法的環(huán)境和主客觀條件已經(jīng)成熟。

　　一是隨著政府轉(zhuǎn)變職能，完善社會主義市場經(jīng)濟體制和我國加入世貿(mào)組織之后的各項承諾，對機關(guān)事務(wù)立法已成為一種客觀需要與歷史必然。

　　二是改革開放以來，從中央政府到地方各級機關(guān)事務(wù)管理部門在機關(guān)后勤改革實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，并在管理、保障、服務(wù)等方面形成了一套比較完備的規(guī)章制度，為立法工作創(chuàng)造了一個較好的前提條件。

　　三是自上世紀九十年代初開始，許多省區(qū)市機關(guān)事務(wù)部門紛紛成立協(xié)會，加強了地區(qū)同行間的橫向與縱向聯(lián)系。1995年2月全國機關(guān)事務(wù)工作協(xié)會的成立，則標志著這種行業(yè)性的聯(lián)系已擴展到全國。通過全國機關(guān)事務(wù)工作系統(tǒng)的同行們在實踐基礎(chǔ)上的理論研討，大家對機關(guān)后勤改革的方向、目標、原則等形成了共識。從我局機關(guān)事務(wù)立法小組去年下半年到一些地市機關(guān)事務(wù)部門進行調(diào)研的情況看，大家對加快機關(guān)事務(wù)立法形成了共鳴。

　　四是符合依法行政的要求。市場經(jīng)濟，說到底，是法制經(jīng)濟。據(jù)了解，目前各行各業(yè)都有自己的法律或法規(guī)。

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