對財政支農支出績效評價的思考

對財政支農支出績效評價的思考

農業(yè)處課題組

財政支農項目績效評價是公共財政支出管理的重要內容。財政支農支出績效考評是一種面向結果的管理理念和管理方式，其核心是強調支農支出管理中的目標與結果的關系及結果的有效性，目的是提高農業(yè)財政工作的管理效率和服務水平。隨著我國經濟的快速發(fā)展，各級政府加大對農業(yè)的投入，這極大促進了我市農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。但是同時我們也看到，我市財政支農普遍存在資金配置不合理，支農資金管理分散、重復交叉現象突出等問題，同一性質的資金分散在若干個部門，難以協調使用，影響資金使用的整體效益，財政支持農業(yè)的項目，盡管也做到多主體、多渠道投入，但從使用上看，還缺乏統(tǒng)籌協調，難以統(tǒng)一運作，形成不了整體合力。造成這一原因很大程度上是由于績效考評工作的不足，項目績效不高，財政支農的職能嚴重被弱化。

隨著財政管理由重收入管理向重支出管理的轉變，開展對財政支農項目績效評價的必要性也日益顯現，對于欠發(fā)達地區(qū)，有效利用有限的支農資金和最大限度發(fā)揮資金效益至關重要。在新形勢下財政支農支出的績效評價可以說是衡量現行農業(yè)財政政策是否科學、合理、完善的試金石。

一、財政支農支出的績效評價的必要性

1、有利于強化財政支農的支出管理職能。由于受各種主客觀條件的限制，我市財政支農支出績效評價未進行大的改革。在支出方面，重預算分配輕支出管理、重資金撥付輕績效考評的問題仍然突出。多年來也仍是采取以支農支出增長情況考核年度的財政收支結果的方法（如“兩高于”的方法）。隨著公共財政框架體系的逐步建立，我國財政將逐步由政府包辦型財政向公共財政轉變，支農資金管理的內容由原來的資金分配，拓展到資金支出效果的監(jiān)督約束，即對資金運用進行跟蹤考察。由于財政支農資金的使用最終都落實在具體的農業(yè)項目上，因此，財政支農項目績效評價是監(jiān)督財政支農支出的基礎。通過采用科學的評價指標和評價方法，對財政支農項目的績效進行追蹤考評，有利于促進支出管理的科學化，進一步轉變和強化財政支農的支出管理職能。

2、有利于優(yōu)化財政支農資金的支出結構。隨著財政收入的不斷增加，財政支出規(guī)模也相應擴大，省以上財政對我市農業(yè)的支持力度也在加大，這對加快我市農村經濟和社會事業(yè)發(fā)展起到了重要作用。由于沒有對財政支農項目的績效進行科學評價，在支農資金的分配上一直采用“項目申報加批準”的方法，這種方法客觀上造成了財政資金使用部門和單位的剛性支出需求；由于沒有對財政支農項目的績效進行科學評價，客觀上支農資金也難以做到科學分配；由于沒有績效評價結果作參考，優(yōu)化財政支農結構也缺乏客觀論據。從理論上說，公共支出管理尋求分配效率，政府要具備能將財政資源從生產效率低的用途轉向生產效率高用途的能力。而這需要以財政資金使用的績效為依據。因此，以公共財政支出的目的為依據，提出財政支農項目績效的評價指標體系和評價方法，對財政支農項目的績效進行科學考核，有助于判定財政支農資金支出結構的合理性和有效性，并據此調整和優(yōu)化支出結構，提高財政支農資金的綜合使用效益。

3、有利于充分發(fā)揮財政在優(yōu)化資源配置中的作用。財政支農項目不僅體現了政府對農業(yè)和農村經濟發(fā)展的直接支持作用，而且是引導社會資源投入農業(yè)和農村經濟的重要杠桿。因此，財政支農項目決策的合理性和科學性，不僅直接關系到財政在推動農業(yè)和農村經濟增長和發(fā)展中的作用，而且影響到全社會對農業(yè)的投入規(guī)模和投入方向，從而關系到全社會的資源配置效率。通過建立財政支農項目績效評價指標體系和評價方法，對財政支農項目的經濟性、有效性和效率性進行科學評價，不僅可以提高財政支農項目本身的績效，提高整個財政支農資金的配置效率，而且可以使財政支出更好地發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，從而有利于優(yōu)化全社會的資源配置。

4、有利于強化財政支農資金的使用監(jiān)督。對財政支農項目的績效進行評價是提高財政支農項目績效的重要手段，也是充分發(fā)揮財政支農資金作用的重要途徑。按照委托-代理理論，委托者必須能夠對代理者的行為和結果進行監(jiān)督，代理者才能按照委托者的要求完成相應的任務。財政支農項目的實施過程也是一種委托-代理過程。因此，建立科學的財政支農項目績效評價指標體系和評價方法，對財政支農資金的使用情況及其結果進行科學評判，是財政支農資金管理部門對財政支農資金使用部門和單位進行監(jiān)督的有效手段。同時，通過對財政支農項目績效的科學評價，不但能找出項目建設和運行中存在的問題及其原因，明確相關責任方的責任，而且還有利于使財政支農資金的管理和使用部門形成自我評價、自我監(jiān)督和外部評價、外部監(jiān)督相結合的有效機制，提高管好用好財政支農項目資金的自覺性和主動性。5、有利于推進財政支出績效評價工作的開展。近年來，我市有關部門為了提高財政支出效益，嘗試性地開展了財政支出績效評價的相關工作，農業(yè)財政工作者也對這一課題進行了研究，但由于這一工作剛剛起步，更由于支農支出的復雜性，建立一套普遍適用的績效評價指標體系和評價方法非常困難。建立財政支農項目績效評價指標體系和評價方法，特別是建立起一套適宜我市這樣一個欠發(fā)達地區(qū)指標體系和評價方法，既是提高財政支農支出管理水平和財政支出效益的需要，同時對于推動財政支出績效評價工作也有重要意義。二、當前財政支農項目的特點

1、農業(yè)項目建設時間長，效益發(fā)揮滯后性。我市特定的山區(qū)氣候，使支農項目建設受季節(jié)和氣候等方面的影響而有所間斷，項目建設的時間比較長。項目建設時間長，各種風險都會增加。同時，財政支農項目的效益也不能像工業(yè)項目那樣能很快地獲得，有些項目甚至在項目建成之后還要經過一段時間才能收到效果。例如，生態(tài)公益林建設是一個長期的過程，其效益的發(fā)揮也是一個長期的漸進的過程。因此，選擇適宜的評價時間，對真實地反映農業(yè)項目的效益具有重要意義。

2、資金投入集中，產出效益分散。財政支農項目與其他行業(yè)的建設項目一樣，其資金投入都集中于一個單位，但其產出效益不像工業(yè)項目那樣集中反映在一個基層生產單位的產出上，而是分散在廣大地區(qū)眾多的基層單位（有的小到農戶）。因此，在評價財政支農項目的效益時，要充分考慮項目的影響范圍，盡可能把項目的效益充分地反映出來。

3、自然因素對財政支農項目的效益產生直接影響。我市是欠發(fā)達地區(qū)，種養(yǎng)業(yè)等傳統(tǒng)農業(yè)還處于靠天吃飯的階段，自然因素對農業(yè)項目效益的影響更大。水、旱、風、雹、高溫等都影響著農業(yè)的產出，造成農業(yè)項目產出和效益的年際間波動。因此，在對財政支農項目進行評價時，要充分辨別哪些變化是不可控的自然因素引起的，哪些變化是由項目引起的。通過建立對照體系，監(jiān)測對照體系的變化，以便扣除自然因素異常對項目效益帶來的影響，從而得出科學的評價結論。

4、財政支農項目的效益往往具有多元性。大多數行業(yè)的項目效益往往表現為經濟效益。有些財政支農項目的效益也主要體現為經濟效益，但許多財政支農項目的效益并非表現為直接的經濟效益，而是以社會效益和生態(tài)效益為主，如防護林建設，其效益主要表現調節(jié)氣候、保持水土、保護生態(tài)方面的作用。而象農田水利工程建設之類的項目，其效益雖然也可以用增產的糧食來表現，但用這種方法表現出來的經濟效益與投入相同資金建設的其它項目比較，其經濟效益可能不高。財政支農項目效益表現的這一特點決定了在財政支農項目評價不能僅僅以財務評價為限，而應該適當引入國民經濟評價和社會評價的內容。

5、支農項目存在多目標性。20世紀90年代以來，我市的農業(yè)綜合開發(fā)、農村扶貧等項目建設漸顯重要起來。雖然這些項目中農業(yè)生產開發(fā)占重要地位，但由于其以特定的區(qū)域作為開發(fā)對象，以提高地區(qū)綜合生產能力為目標，開發(fā)內容的綜合性強，除了農業(yè)生產項目外，還有產前、產中、產后的配套服務，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的農村道路、飲水、衛(wèi)生、教育等農村基礎設施建設。因此，對這類項目的評價需要綜合考慮各方面的建設目標。同時，由于這類項目涉及地域范圍大，在建設時往往按行政區(qū)實行分級管理，形成由總項目、分項目和子項目組成的多層次項目管理體系。在各層次項目中，一般又包含屬于不同經營主體的項目活動，項目的信息源極為分散，因此，項目評價時信息采集的工作量很大，評價指標不能過多。

6.財政支農項目與千萬農民利益緊密相連。在很多情況下，財政支農項目的直接目的是促進農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，但農業(yè)和農村的主體是農民，農民問題是“三農問題”的關鍵。因此，在對財政支農項目進行分析評價時，既要重視項目建設單位的效益，重視項目對國民經濟的貢獻，同時也要十分關注項目對廣大農民能否帶來實惠，能否提高農民的收入水平或改善農民的生活條件。

把握我市財政支農項目的特點是做好財政支農支出績效評價的基礎。

我省財政支農專項資金種類繁多，每個專項資金的設立都有特定的目的和目標，并相應用于不同的財政支農項目。如果要對每類財政支農項目建立評價指標，不僅指標設計工作量龐大，而且也難以在實踐中操作。因此，需要對財政支農項目進行適當的分類。按照一定的標準，我們認為我市的財政支農投入按照性質相同或相近可分為農業(yè)基礎設施建設資金、生態(tài)環(huán)境建設資金、農業(yè)科技進步資金、農業(yè)社會化服務資金、農業(yè)產業(yè)化資金、農民直接補貼資金、百村示范千村整治資金、財政扶貧資金8類。然后對每一類項目分別設計評價指標，這樣不僅可以減少設計指標的工作量，還可以對同一類項目的績效進行比較，為以后的財政資金投入提供參考。

支農項目績效的評價指標可分為通用指標和專用指標兩大類。

通用指標適用于所有財政支農項目績效的評價。在評價某一項目的績效時，所有通用指標都要參與評價。在對財政支農項目進行績效評價時采用以下5個通用指標：(1)項目資金到位率；(2)財政資金帶動率；(3)項目目標實現率；(4)項目社會滿意率；(5)項目組織管理水平。

專用指標用于不同類別的財政支農項目績效的評價，以反映不同類別財政支農項目的績效特點和績效高低。根據前述“規(guī)范性與開放性相結合”的原則，在評價某一項目績效時，可以根據項目的具體情況有針對地按照項目性質特點設置。結合上級部門確定的評價專項指標，結合我市實際情況，我們提出以下專用指標的考核標準：1、基礎設施建設類

(1)固定資產形成率＝（項目形成的固定資產/財政投入中的固定資產投資額）×100%(2)單位投入耕地保護量＝項目實施后受保護的耕地面積/項目財政投入(3)單位投入人口保護量＝項目實施后受保護的人口數量/項目財政投入(4)單位投入減損量＝項目實施后減少的災害損失/項目財政投入

(5)單位投入新增旱澇保收面積＝(項目后的旱澇保收面積－項目前的旱澇保收面積)/項目財政

三、財政支農支出績效評價的方法途徑{"Error":{"code":"8","Message":"badrequest","LogId":"3020266693"}}{"Error":{"code":"8","Message":"badrequest","LogId":"2121151778"}}8、財政扶貧

（1）單位投入下山農戶數＝下山農戶數/項目財政投入

（2）單位投入農民增收率＝（農戶收入增加量/項目財政投入）（3）單位投入農民就業(yè)增加率=農民就業(yè)增加人數/財政投入金額（4）單位投入脫貧率=脫貧農民人數/財政投入金額（5）農民人或戶均增收率=收入增加額/農民人或戶數

（6）農民人或戶均消費增加率=（農民人或戶均消費增加金額/項目實施前農民人或戶均消費金額）×100%

財政支農項目績效評價指標體系界定了用以反映財政支農項目績效的各個側面，但是，由于各指標的計量單位不同、量綱各異，各個指標對于實現財政支農目的的重要性也不同，我們不能簡單地把各個指標數據相加來說明某一財政支農項目績效的整體情況。為此，需要建立綜合評價模型，使我們能對某一特定財政支農項目的績效進行整體的評價。

運用綜合評價模型對項目績效進行綜合評價是實現財政支農支出績效評價的途徑，具體的步驟是：

第一步，根據財政支農項目績效評價的原則、不同類別財政支農資金的設立目的，以及指標體系的設計原則，建立財政支農項目績效評價指標體系。運用適當的方法，確定每個指標對于項目綜合績效和財政支農專項資金設立目的的相對重要性，并用數量化的方法表示出來，即賦予每個指標一定的權重。

第二步，通過收集相關行業(yè)的業(yè)務技術標準，或通過調查相同或類似實際項目的情況，確定各個評價指標的參照標準，即確定指標的標準值。根據指標的數學特性，確定對實際指標數據進行無量綱化處理的方法，即確定指標數據的標準化處理方法。第三步，建立綜合評價模型，即構建計算綜合評價值的數學模型。

第四步，運用統(tǒng)計調查和實地考察等方法收集項目績效評價所需要的實際資料，并根據評價的要求計算好評價指標的實際數據。

第五步，把評價對象的相關數據進行標準化處理，得到各指標的得分值，并用綜合評價模型，計算出被評價對象的評價指數。

財政支農項目數量多，績效評價的工作量非常大，因此，績效評價工作宜實行“統(tǒng)一組織、分級實施”的管理辦法，由財政部門統(tǒng)一組織管理，財政部門、主管部門和項目實施單位分級實施。財政部門和主管部門可根據需要和實際情況直接組織實施，也可委托有相應資質的中介機構實施。不管由誰組織實施，評價工作必須做到客觀、公正、科學、規(guī)范。

組長：李小濤成員：金寶林桑雪文曾貞單嵐

執(zhí)筆：范成成

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公共支出管理論文

財政支農支出問題研究

學生姓名張安冉系（部）財政稅務系專業(yè)財政學指導教師賈潔蕊

201*年6月27日

公共支出管理論文

摘要

在市場經濟體制下，由于農業(yè)的基礎性和特殊性，實行財政支農政策是十分必要的。通過對中國財政支農支出的分析，發(fā)現其存在著支出總量不足、支出結構不合理以及支農管理體制不完善等問題，針對這些問題，給出了加大財政支農總量、調整支農結構和創(chuàng)新財政支農體制等建議。

關鍵詞:財政支農支出

產業(yè)發(fā)展農民收入

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前言

財政用于農業(yè)的支出即為“財政支農支出”，廣義上包括支援農村生產支出、農林水利氣象等部門的事業(yè)費、農業(yè)基本建設支出、農業(yè)科技三項費用、農村救濟費、各種補貼與補助等。

農業(yè)發(fā)展存在著供給彈性與需求彈性的不對稱、比較效益較低，受自然條件制約，生產周期長，風險大以及地區(qū)之間農業(yè)資源稟賦存在較大差異等特點。農業(yè)的基礎性、特殊性和弱勢性使得在市場經濟體制下，有必要實行財政支農政策。這也是發(fā)達國家發(fā)展農業(yè)的重要措施和經驗，對于中國這樣一個農業(yè)人口眾多的國家，就更要實施合理的財政支農政策。

中國的財政支農支出是中國財政支出的重要組成部分，隨著中國全面建設小康社會和建設社會主義新農村偉大事業(yè)的深入開展，以及黨中央、國務院對三農問題的重視，中國財政支農支出的規(guī)模逐漸變大，財政支農支出在發(fā)展農業(yè)、致富農民和繁榮農村所起到的作用也日益顯現。然而，通過對中國財政支農支出現狀的分析，我們發(fā)現中國財政支農支出存在著支出總量不足，支出結構不合理，支農管理體制不完善等問題。

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一、財政介入農業(yè)發(fā)展的理論依據

農業(yè)對國家財政以及整個社會活動直接或間接地做出貢獻，然而農業(yè)生產的特殊性又需要財政的大力支持。財政介入農業(yè)發(fā)展的必要性主要有以下幾點理論依據：

（一）農業(yè)經濟中存在著廣泛的外部效應

農產品的生產有其特殊性，其突出的表現便是農業(yè)生產具有自然和市場雙重風險，這使得農業(yè)經濟中存在外部效應，有市場失靈的現象，從而需要財政介入以彌補這些缺陷。農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技推廣、農業(yè)教育和培訓等方面，是農業(yè)生產的重要組成部分，構成農業(yè)可持續(xù)發(fā)展必不可少的要素，但是這些產品和服務不可能全部由市場提供，因為在提供這些產品和服務過程中存在很強的外部效應。農業(yè)科研、科技推廣、農戶教育之類的投資對農業(yè)發(fā)展是至關重要的，然而所有這些投資依靠單個的農戶或組織成為較大集體的農戶來辦是很困難的，只能由政府財政來承擔。因此，凡是具有外部效應以及牽扯面廣、規(guī)模巨大的農業(yè)投資，都應該由政府財政承擔。

顯然，農業(yè)經濟中存在外部效應是各國政府無一例外地對農業(yè)領域進行大量投資的關鍵所在。

（二）農產品供求關系具有不穩(wěn)定性

農業(yè)是一個特殊的生產部門。從農產品的供給來看，它受自然條件及市場價格的雙重影響，不僅波動很大，而且?guī)в忻黠@的周期性。從農產品的需求來看，農產品作為人類生存的基本條件，其需求量是相對穩(wěn)定的。相對穩(wěn)定的需求與不規(guī)則波動的供給，形成了農產品供求關系的不穩(wěn)定性，進而使農業(yè)部門的生產條件經常處于不穩(wěn)定的波動之中。另外，農業(yè)生產周期較長，完全依靠市場價格調節(jié)的農產品供給，會有一個明顯的滯后期，從而使供求狀況難以依靠生產者自身的力量及時調整到位。農產品供求的不穩(wěn)定性，使得農業(yè)生產很難依靠自身力量通過市場加以克服，進一步又會強烈干擾國民經濟的正常運行。所以，為了穩(wěn)定農業(yè)，并進一步穩(wěn)定整個國民經濟，政府財政必須廣泛介入農業(yè)的生產和銷售中。

（三）農業(yè)投資的收益率偏低

農業(yè)發(fā)展的根本途徑是提高農業(yè)生產率，而提高農業(yè)生產率的必要條件之一就是增加對農業(yè)的投入。農業(yè)生產由于受自然條件制約，生產周期較長，風險較

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大，而且農產品單位價值較低，且大多容易腐爛，運輸貯藏不便。所以，農業(yè)投資收益率一般低于其它部門，在市場和利益驅動機制的作用下，社會資源配置不利于農業(yè)發(fā)展，在市場競爭中往往處于不利地位。由農業(yè)生產條件差異所帶來的收益的不穩(wěn)定性，也使許多投資主體，特別是以贏利為目的的投資主體都不愿涉足農業(yè)，它不僅很難吸引資本、技術、勞動力等資源進入農業(yè)，甚至連農業(yè)內部的資源也大規(guī)模地向效益較高的非農業(yè)部門轉移。這時，國家財政只有擔當起農業(yè)的保護者，加大政府投資，才能抵消一部分風險所帶來的損失，才能保證農業(yè)投資收益的穩(wěn)定性。

綜上，由于農業(yè)經濟發(fā)展過程中存在外部效應，農產品供求的不穩(wěn)定性以及農業(yè)投資收益率較低等問題，農業(yè)僅僅依靠自身力量通過市場手段很難達到可持續(xù)的發(fā)展，而必須依靠政府財政的扶持，這為財政介入農業(yè)發(fā)展提供了可靠的理論依據。

二、財政支農支出的國際比較

從總體上說，目前我國工農業(yè)構成已具有工業(yè)化中前期的特征，考慮到可比性，我們主要分析幾個發(fā)達國家和發(fā)展中國家在工業(yè)化中前期(即人均收入300美元1000美元期間)的農業(yè)投資份額及變動趨勢。

（一）發(fā)達國家在人均國民收入在300-1000美元時的農業(yè)投資份額第二次世界大戰(zhàn)后，聯邦德國、蘇聯、法國、日本、意大利、葡萄牙等國先后進入了人均國民收入3001000美元的工業(yè)化中前期。盡管經歷這一階段的時間差異很大，但在平均13.5年的時間里，六國農業(yè)總產值占國民生產總值(GNP)的比重平均為16.6%，農業(yè)投資占總投資的份額平均保持在5%，從而使人均國民收入年遞增10.1%，農業(yè)獲得了年均2.5%的發(fā)展。

（二）發(fā)展中國家人均國民收入在3001000美元時的農業(yè)投資份額19751977年，泰國、敘利亞、印度、毛里求斯、巴基斯坦、埃及、韓國等國的人均國民收入在3001000美元水平。同期，這七國的農業(yè)總產值占GNP的比重平均為28%，農業(yè)投資占投資的份額平均為11.3%，農業(yè)總產值中再投入農業(yè)固定資產的份額平均為17.7%。

可見，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在人均國民收入為300美元1000美元時，農業(yè)投資占總投資的份額基本上穩(wěn)定在5%11.3%之間。盡管各國的國

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情、工業(yè)化的道路不同，但在經濟發(fā)展中，農業(yè)的基礎性地位普遍得到了重視。

三、我國財政支農支出存在的問題

（一）政府財政支農資金投入總量“不足性”

盡管近年來政府財政支農資金投入的增長幅度較大，但與中國農業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對農業(yè)的支持總量仍是低水平的。雖然中國的財政支農支出的絕對規(guī)模擴張了，但其相對規(guī)模卻沒有明顯改善，遠遠沒有達到我們財政支持三農的現實需求，規(guī)模與現實需要存在較大差距。

首先，國家財政對農業(yè)投入的增長速度，大多數年份里都低于國家財政經常性收入的增長速度，不能實現《農業(yè)法》規(guī)定的增長要求。其次，1980年以來，中國財政支農支出占財政總支出的比重呈逐步下降趨勢，從1980年的12．20%下降到201*年的7.85％，下降了4.35個百分點。與此同時也表現出較強的周期性波動，反映出財政對農業(yè)的支持力度缺乏持續(xù)性。此外，1987201*年間國家財政用于支農的支出比例在7.12%～10.7%之間，而1987201*年間中國農業(yè)GDP占全國GDP比重都在10.92%以上，可見中國財政支農支出占國家財政總支出的比重遠遠低于農業(yè)GDP占全國GDP的比重。

（二）政府支農資金投入結構存在諸多的“不合理性”

1.農林水氣等部門事業(yè)費支出居高不下，增長速度明顯；該項事業(yè)費中用于人員供養(yǎng)及行政開支的部分比重偏高，并且增長很快。

2.政府財政農業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在70%左右，而用于建設性的支出比重不高。

3.在財政農業(yè)建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。

4.在政府農業(yè)投入中，一些關系農業(yè)發(fā)展全局的基礎性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如農業(yè)品質改良、重大病害控制、社會化服務體系建設等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。

5.財政支農支出中用于農業(yè)科技的投入數量小、比重低，對農村社會發(fā)展方面的投入遠遠不夠，農村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后。

（三）政府財政支農資金管理體制“不完善性”

從中央和地方財政承擔農業(yè)投入的結構看，大多以地方財政的投入為主。地

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方財政一直占據著財政支農支出的主體地位，說明中國財政支農支出主要由地方財政負擔。從世界各國中央財政支農支出的份額看，許多國家中央財政在財政支農中擔負著主要責任，比較而言，中國中央政府財政承擔的財政支農職責偏小。

當前財政支農事權與支出責任劃分中存在著財權、事權劃分不清問題。中央和地方支農支出的責任劃分涉及到政府與市場邊界的清晰界定以及各級政府職能的合理劃分，難度較大。農業(yè)和農村經濟發(fā)展既是中央政府的事權，也是地方政府的事權。什么項目應由中央政府投資，什么項目應由地方政府投資，對此沒有明確的界定。這種體制增加了資金安排使用過程中的隨意性，地方政府想方設法把支農職責壓在中央一級。財政農業(yè)支出實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。目前政府對農業(yè)的投入渠道較多，農業(yè)財政支出分部門管理，這種管理模式存在的問題是，不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協調不夠、重復投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責不清，多頭管理，力量分散，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協調，不能形成合力。

四、完善我國財政支農支出的政策建議

（一）加大財政支農力度，健全支農資金增長機制

增加財政對農業(yè)的投入，這是促進農業(yè)生產穩(wěn)定發(fā)展，實現國家農業(yè)發(fā)展目標，從而實現農民收入增加的必要條件。增加財政對農業(yè)的投入，既要求財政不僅要在支農絕對數量上保持穩(wěn)定增長，也要在相對增長率上保持穩(wěn)定增長。考慮到目前中國財力規(guī)模的實際情況，不可能像發(fā)達國家那樣進行大規(guī)模的財政支農，但中國財政支農力度至少要符合中國《農業(yè)法》規(guī)定的“國家財政每年對農業(yè)總投入的增長幅度應高于經常收入的增長幅度、從預算外籌集資金建立農業(yè)發(fā)展基金、水利建設基金等專項基金”。

1.切實保證國家財政對農業(yè)資金投入的法定增長，財政支農資金的增量要高于上年，并加強預算執(zhí)行。

2.各級財政都要增加對三農的投入。中央和省級財政要增加對農業(yè)的資金投入，同時在完善省以下財政體制的基礎上，市縣財政也要逐步增加支農資金投入。

3.新增支出要向農村傾斜。做到財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經費主要

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用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府征用土地出讓收益主要用于農村。

（二）優(yōu)化財政支農資金結構，加大對農村公共品的供給

1.加大對農業(yè)基礎設施投入，提高農業(yè)基礎設施投入占財政支農資金的比例。在中國農村缺少常年積累的公共投資，水利電力、交通、通訊等設施需要政府的投資來完成的地方很多，應重點辦好“水、路、電、氣”等與農民群眾利益直接相關的大事，繼續(xù)加大農業(yè)基本建設投資力度。

2.注重對農業(yè)科技研究、引進和推廣的投入。農業(yè)現代化、農業(yè)科技化是加快農業(yè)發(fā)展的重要力量，注重對農業(yè)科技研究、引進和推廣的投入，提高農業(yè)的科技含量，實現農民增收。國家應將財政資金對農業(yè)科技的投入按照占農業(yè)總產值的比例以法律的形式固定下來，各級政府每年按規(guī)定不低于規(guī)定的比例撥出一定數量的資金用于農業(yè)重點科研基地和農業(yè)重大科技工程建設、農業(yè)推廣和服務體系建設、農業(yè)信息體系建設、促進農業(yè)科技成果的轉化，對于用于農業(yè)科技方面進行必要的梳理整合，集中力量支持重大和重點農業(yè)科技成果的研究、引進和推廣。

3.加大財政支農資金對農村教育投入力度，財政支農資金重點保障落實農村義務教育。普及農村義務教育，培養(yǎng)新型農民是提高農村勞動力素質、提高農業(yè)生產率，最終提高農村居民收入。財政支農資金要支持培訓新型農民，在農村財政大力支持開展農業(yè)勞動者職業(yè)教育和科普教育，提高農業(yè)勞動者的科技文化素養(yǎng)和技能水平。

（三）財政支農方式要創(chuàng)新，提高財政支農效率

1.整合財政支農資金。重點是以縣為主推進支農資金整合。通過制定農業(yè)發(fā)展規(guī)劃引導支農資金整合，以主導產業(yè)和項目打造支農資金整合的平臺，通過項目的實施帶動支農資金的集中使用。以發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)和特色產品為抓手，打造生產類和產業(yè)類資金的整合平臺。成立由政府主要領導擔任負責人的支農資金整合協調領導小組，形成在同一項目區(qū)資金的統(tǒng)一、協調、互補和各有關部門按職責分口管理的“統(tǒng)分”結合的工作聯系制度。

2.事后獎勵。農戶和農業(yè)企業(yè)完成國家鼓勵發(fā)展的項目后，政府給予一定的獎勵，這種事后獎勵不但對先進者有激勵作用，又能起到示范作用，而且防止虛

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報冒領，挪用財政支農資金的現象。

3.對財政支農項目實行公開招標。為了增加財政支出透明度，提高財政資金使用效率，可以對財政支農項目實行公開招標。

（四）要加強對財政支農資金監(jiān)督的力度

首先，加強地方人大和上級財政部門對支農資金的投入及管理的監(jiān)督與審查。為避免地方和基層財政部門擠占、截留、挪用項目資金，財政部門應積極完善逐級撥款制度，加強對下級財政部門資金的審計和監(jiān)督，確保資金及時足額到位。其次，改革和完善立項及資金分配辦法。立項時要引進競爭機制，公開招標，擇優(yōu)扶持，同時建立健全項目執(zhí)行及資金使用的激勵，獎懲及風險機制等。

今后一個時期尤其要在農業(yè)項目管理改革方面下工夫，要引進推廣招標投標、項目預算、集中支付、政府采購、報賬制、公告制、專家或中介機構評估等科學管理的措施，從而切實有效地提高財政支農資金效益，發(fā)揮農業(yè)財政支持政策作用。

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參考文獻

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